【新闻】对设施农用地管理政策实施效果的调研小窃衣

对设施农用地管理政策实施效果的调研

为适应现代农业发展需要，促进设施农业健康有序发展，完善其用地管理，国土资源部和农业部先后印发《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（以下简称“220号文”）和《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（以下简称“155号文”），为现代设施农业发展提供了政策支持和保障。但近期，国家土地督察广州局调研发现，地方贯彻执行设施农用地政策过程中出现了一些问题，导致政策实施效果出现偏差，值得关注。

“220号文”和“155号文”的出台，破除了农业现代化的政策瓶颈

我国现行的土地管理法律法规以土地用途管制为核心，突出建设用地的利用、管理和农业用地的保护。随着工业化、城镇化、农业现代化的同步推进，农业用地结构的调整和农业产业化、规模化经营在其土地利用上暂时缺乏法律层面的依据，曾一度成为瓶颈。“220号文”和“155号文”进一步细化规定，提高了设施农用地管理的可操作性，为发展设施农业用地项目提供了政策支持和保障。

在现行土地管理体制中，农业用地由农业主管部门进行管理，国土资源主管部门侧重于耕地数量的保护。随着中央支持“三农”政策力度不断加大，规模化、产业化养殖种植业得到快速发展，这种改变传统模式的种养方式，必然产生农业设施建设占用农用地的现象。“220号文”和“155号文”的出台，把设施农用地纳入了审批管理体系，有利于查处违法用地、加强耕地保护和农业用地集约利用，为规范设施农业项目用地管理提供有力依据。

加强设施农用地的管理，是加强农用地节约集约利用、促进农业发展方式转变的有效抓手。两个文件有效促进了农村土地节约集约高效利用，助推了农村生态文明建设。

现行政策仍不完善且缺乏前瞻性，导致实施对象不明确、执行跑偏等问题

现行政策规定不尽完善。一是未明确生产设施占用耕地的复垦方式。“155号文”要求“生产设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕”，地方在审批设施农用地项目时，也通常采取由项目单位出具复耕承诺书的方式，但没有太大的约束力。二是未明确生产设施用地标准。“155号文”对生产设施没有明确用地标准，尤其是养殖类的生产设施用地，由于不需办理农地转用且不占用计划指标，可能导致企业盲目扩大用地规模。三是未明确如何与土地变更调查衔接。“155号文”规定，设施农用地审核同意后，“县级国土资源部门做好土地变更调查、登记和台账管理等相关工作”，但未明确哪些类型的设施农业项目需要变更，地方执行时间各不相同。如：有的地区把耕地上搭建简易大棚等规模化种植的项目用地变更为设施农用地，有的地区则对设施农用地项目均不开展变更调查。四是对是否违法难以定性。对未经审批建设的养猪场等设施农用地，是按照农业结构调整还是非法占地进行查处，没有明确规定，尤其在涉及占用耕地时，违法行为定性较难把握。

现行政策已跟不上农业产业化快速发展的新要求。现行管理政策对农产品的存储、分拣包装等仓库用地，作为设施农用地管理，而农产品的工厂化加工用地、中高档展销作为建设用地管理。在实际生产中，工业、服务业、农业三大产业高度融合，导致农产品加工、交易物流用地难以分开独立管理。同时，现行管理政策把仓库用地作为设施农业项目的附属设施用地，用地面积受到项目整体用地规模的约束，且建设方案要在申报项目时一并上报。但随着农业产业化进一步发展，仓库用地和农业生产用地会分离，且与设施农业项目也不一定一一对应。这些问题需要及时研究，并出台相应的管理政策加以明确。

部分地方执行出现偏差。调研发现了两方面问题：一是批后监管不严。地方通常注重审批，批后监管不到位，有的企业实际建设时突破了“155号文”规定的占地面积比例和上限；有的改变用途，实际建成了住宅、餐饮等用地。二是扩大政策适用范围。有的地方对农产品的工厂化加工、商贸物流等项目，也按设施农用地项目审批，不办理农地转用手续。如有的地区反映，邻近省份有的县市设施农用地管理政策相对宽松，以设施农用地项目的名义审批，但建设了一些上规模的农产品加工物流项目，吸引了本地的农产品运输过去加工和出口，因此本地一些农业企业也提出放开相关项目审批的要求，给土地管理工作带来了一定压力。

在土地流转环节侵害农民权益。调研发现，目前华南地区设施农业的耕地租金通常在每亩每年500元～1300元左右，山地以及经济较差的地区价格略低。与设施农业项目每亩数万元的效益相比，农户提供土地分得的收益比例较低。同时，调研中还发现，较多项目用地的流转期限在20年以上，甚至达50年。有的用地以基层政府或村委会的名义统一从农户手中租过来后，以“反租倒包”的形式提供给企业，农民自主权不足。

行政审批的法律效力不足。设施农用地项目审批涉及耕地的占补和复耕、土地的流转、建设行为合法性认定标准等，属于行政审批行为。但目前仅以两部委的规范性文件为依据，法律效力不足，也不符合《行政许可法》的有关规定。另外，在管理上可能与其他部门存在职能重叠或交叉。

从完善政策入手加强项目的规范引导和监管，调研组提出四个建议

从完善政策入手，加强项目的规范引导和监管，将有助解决以上问题。调研组提出了如下四条建议：

加强设施农用地项目的规范引导。根据设施农业发展和农业产能布局需要，结合环境保护、卫生防疫、区域地形地貌特点等因素，制定设施农业发展规划，促进农业产业发展和农村生态文明建设。该规划要与土地利用总体规划衔接，尽量少占耕地，禁止占用基本农田。同时，建立部门分工联动机制，加强与农业、环保、林业等部门的协调，优化职责分工，共同促进设施农用地项目的规范发展。

进一步研究完善设施农用地管理政策。一是明确生产设施占用耕地的复垦方式。建议在审批项目时收取复耕保证金，加大管理力度。二是明确生产设施用地标准。根据项目投资金额、畜禽和水产养殖的产出数量等，合理确定相应的用地面积标准，加强节约集约用地。三是明确设施农用地开展变更调查的具体要求。建议按照是否破坏耕作层进行分类管理，对设施化种植等利用土壤培育功能、耕地上搭建简易大棚的不进行变更，但对利用土地承载功能的设施化养殖及各类项目的附属设施用地，要纳入年度变更范围。四是明确未经审批开展设施农用地项目的查处要求。建议对破坏耕作层的，按照非法占地查处。

加强设施农用地项目的监管。把设施农用地项目纳入日常执法监管范围，对未经审批实施建设的，坚决进行打击。对批少建多、改变用途等违法违规行为，及时进行制止和查处。在开展例行督察、审核督察等工作时，不仅检查新增建设用地项目审批情况，也要检查设施农用地的审批和管理情况。特别是要加强对大型设施农业项目长期流转土地可能侵害农民权益问题的督察。同时，创新督察方式，畅通群众信访举报渠道，加强网络和媒体曝光线索的搜集整理，充分利用社会多方面力量，切实维权。

加强设施农用地管理的法律法规建设。根据农业产业化和现代化发展的需要，在统筹处理保资源、保发展、保权益的前提下，积极稳妥推进设施农用地管理政策的完善，并上升到法律法规层面，健全监管制度，加强对设施农用地的科学管理，促进农业现代化的顺利推进。

（作者单位：国家土地督察广州局）

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